Accès à l'information

Accès à l'information

Les faits

Le gouvernement Harper n’a pas tenu sa promesse de réformer l’Accès à l’information (AI) de manière à rendre le gouvernement plus transparent et responsable devant les Canadiens. Au lieu de cela, le régime d’accès à l’information se trouve désormais en crise : les demandes d’accès à l’information des citoyens sont refusées ou retardées, l’information est retenue pour des raisons politiques et le Parlement refuse l’information nécessaire à son juste fonctionnement.

En 1983, le Canada était l’une des douze premières nations à adopter la Loi sur l’accès à l’information (LAI). Cependant, son nom comportait une faiblesse évidente : ce n’était pas une loi sur la « liberté d’accès à l’information » (suggérant ainsi le droit des citoyens d’avoir accès à tous les renseignements recueillis par le gouvernement), mais plutôt une loi sur l’accès seulement (en donnant ainsi aux citoyens le droit à une procédure). La LAI stipulait que les Canadiens pouvaient présenter une demande d’accès à l’information au gouvernement et fixait un délai de 30 jours pour recevoir une réponse du gouvernement. Cependant, elle limitait l’information disponible et excluait tous les documents du Cabinet, d’une douzaine d’agences gouvernementales et des sociétés d’État. Le Commissariat à l’information du Canada, établi par la LAI, visait à assurer le suivi de ces procédures. La LAI déclarait également que ce Commissariat ne pouvait contraindre le gouvernement à divulguer l’information qu’il souhaitait maintenir secrète pour différentes raisons énoncées dans la loi.

Pendant les deux décennies qui ont suivies, beaucoup de politiciens et de fonctionnaires des gouvernements libéraux et conservateurs ont utilisé LAI afin de cacher ou de ne pas fournir de l’information. Certains parmi eux ont utilisé l’ancien moyen de secours : l’information demandée était tenue secrète parce qu’elle était sujette à des considérations de sécurité nationale. D’autres demandes ont été refusées sous prétexte que l’accès à cette information allait compromettre la vie privée d’une tierce personne. Une multitude de raisons ont été utilisées pour refuser une demande, allant de la nécessité de consulter un autre département à l’incapacité de trouver l’information requise.

John Reid, le commissaire à l’information de 1998 à 2006, s’est dit fatigué de toutes ces tactiques dilatoires. En 2000, Reid a lancé une attaque virulente contre le gouvernement libéral du premier ministre Jean Chrétien pour ses attaques contre le Commissariat, ses menaces contre son personnel et pour l’accumulation de demandes d’accès à l’information restées sans réponse par le gouvernement. Dans les rapports qui ont suivi, Read a accusé le gouvernement d’avoir détruit des documents afin d’empêcher qu’ils soient rendus publics et d’avoir eu recours à l’intimidation contre des citoyens qui avaient légalement demandé de l’information. À l’époque, les journalistes cherchaient à rendre publics les dossiers liés à ce qui serait connu, plus tard, comme « le scandale des commandites ». Lorsque les documents ont finalement été rendus publics et que le copinage et les pots-de-vin des Libéraux ont été exposés, ces derniers ont dû en payer le prix lors des élections de 2006. Les Libéraux ont perdu en faveur des conservateurs de Stephen Harper.

Dans la course électorale, la plateforme électorale des conservateurs comportait huit réformes du régime de LAI de façon à réparer les plus graves défaillances du système. Harper est allé jusqu'à promettre que toutes les exemptions seraient l’objet de l’intérêt du public et que, en raison de sa neutralité, le Commissariat aurait le droit de rendre publique l’information gouvernementale.

Cependant, les prédictions du commissaire à l’information, John Reid, se sont avérées prophétiques. Après plusieurs années en tant que commissaire, John Read a commenté que, « dans l’ensemble, les politiciens aiment la confidentialité, non pas parce que l’information dont ils disposent est particulièrement confidentielle, mais parce que c’est un outil de pouvoir et de contrôle ».

Durant ses deux premières années en fonction, Stephen Harper a non seulement failli à tenir ses promesses, mais il a même mené son gouvernement à devenir davantage secret. Certains fonctionnaires du gouvernement ont invoqué, à maintes reprises et de façon rigide, des raisons de sécurité nationale pour restreindre la diffusion d’information concernant les détenus afghans qui aurait pu inculper des Canadiens pour crimes de guerre. Le nombre de demandes refusées ou bloquées a augmenté, ainsi que le temps nécessaire pour répondre à ces dernières. Le gouvernement a ignoré les recommandations de réformes faites par la Chambre des communes. Il n’a pas davantage pris au sérieux les 12 réformes de la LAI proposées par Robert Marleau, le commissaire à l’information (janvier 2007-juin 2009). La LAI était, selon lui, sérieusement vétuste en raison de ses 26 ans de « déclin statique ». Avant sa démission, l’évaluation des années Harper par Marleau était simple : « Il y a moins d’information divulguée par le gouvernement que jamais auparavant ».

Par l’entremise des cinq années de gouvernement minoritaire (2006-2011), le bilan des conservateurs face à l’Accès à l’information pourrait être évalué selon divers critères :

1. La performance

Sous le gouvernement Harper, il n’a jamais été aussi difficile d’arracher de l’information hors de la démocratie fédérale, une information essentielle pour son bon fonctionnement. Dans son rapport spécial de 2010, l’actuelle commissaire à l’information, Suzanne Legault, a déploré le recul constant d’année en année dans les obligations du gouvernement à respecter la période maximale de 30 jours fixée par la loi. Legault a averti que le délai des réponses représentait le « talon d’Achille » de la LAI et que le droit du public à l’accès aux documents du gouvernement risquait d’être totalement anéanti.

Le Commissaire à l’information a également mis en garde contre les nouvelles tendances causant des retards à l’accès à l’information. Une de ces tendances est le recours croissant à la consultation d’autres ministères du gouvernement. Selon Dean Beedy, de la Presse canadienne, quand le gouvernement Harper avait été élu en 2006, il y avait 1 330 demandes, chacune desquelles nécessitait plus de 30 jours de consultation avec un ou plusieurs ministères. Ce nombre a presque doublé dans les quatre années qui ont suivi, avec 3 064 demandes ayant un délai de plus d’un mois. Une seconde méthode pour refuser l’accès à l’information est de déclarer que cette information est un document du Cabinet. Cette pratique a cru de 40 % durant les années au pouvoir de Harper. Ken Rubin , un militant pour l’accès à l’information, soutient   « [qu’] il  y a littéralement 500 façons de dire non » aux demandes. Rubin affirme que, lorsqu’il s’agit de questions de nature sensible comme l’Afghanistan ou les changements climatiques, Ottawa a perfectionné sa capacité à générer des trous noirs et rien n’y échappe.

La performance déclinante du gouvernement pourrait aussi être mesurée en fonction de la rapidité avec laquelle l’information demandée est finalement divulguée – ou, inversement, quel pourcentage de cette information a été édité ou refusé. Il y a de ça une décennie, entre 1999 et 2000, le système fédéral d’accès à l’information divulguait toute l’information demandée dans 40,6 % des cas.

En 2006, quand le gouvernement conservateur avait remporté les élections le taux avait déjà diminué à 28,4 %. Cependant, à la suite des élections il a diminué de moitié. En 2009-2010, les citoyens ont eu l’accès à tout ce qu’ils désiraient dans seulement 15 % des cas.

La performance du régime d’accès à l’information

Année                                                                           1999-2000          2005-2006          2009-2010

Nombre total de demandes d’accès à l’information             18 489                   27 269                  35 154

 

Pourcentage de demandes dont les réponses                       36,8                       41,4                      43,9          excédaient la limite de 30 jours  

 

Pourcentage de réponses ayant eu accès à toute                 40,6                      28,4                        15,8          l’information

 

Nombre de demandes d’accès à l’information                      N/A                      1 880                      2 629         refusées parce que les documents en question                                                                                               ont été déclarés comme étant issus du cabinet                                                                                                                                                                                                                        

 

Demandes nécessitant plus de 30 jours de                           N/A                     1 330                      3 064          consultation avec différents ministères du gouvernement                                                   

SourcesInfosource (Treasury Board), various years; Annual Reports of the Office of the Information Commissioner; remarks by Canadian Press reporter Dean Beeby for a Sept. 30, 2010, panel at Carleton University.

Le gouvernement Harper a aussi mis fin à un autre outil de recherche très utile à l’accès à l’information. Pendant des décennies, le gouvernement entretenait une base de données appelée SCDAI pour tenir compte de toutes les demandes d’information ayant reçu une réponse. Si une demande d’accès à l’information a été retournée à une personne demandant certains renseignements, le gouvernement était obligé à fourni une copie de ces documents à tout autre citoyen faisant la même demande. Vers 2008, des millions de documents étaient déjà disponibles, 35 000 nouveaux documents s’ajoutant chaque année. Le 1er avril 2008, le gouvernement a arrêté de mettre à jour la base de données SCDAI, car, comme le premier ministre l’a expliqué, celle-ci était « estimée coûteuse ».

2. Politisation

Sous le gouvernement Harper, il semble que certaines demandes d’accès à l’information, plus particulièrement celles faites par les médias, ont été différées ou censurées en raison de considérations de dommages ou d’embarras politiques. En février 2010, Dean Beedy, de la Presse canadienne, a signalé que l’assistant du ministre du Cabinet fédéral avait empêché la divulgation d’information - un acte pour lequel il n’avait pas l’autorité légale. En vertu de l’Accès à l’information, Beedy avait demandé de l’information sur le portfolio immobilier du ministère des Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Sa demande a été qualifiée de délicate, a été mise dans un dossier de couleur violette et a été transmise à Sebastien Togneri, l’assistant politique du ministre Christian Paradis. Les fonctionnaires du département de l’Accès à l’information ont décidé qu’il n’y avait aucune base légale pour que l’information ne soit pas divulguée et ils ont ordonné que les 137 pages soient rendues au journaliste. À la dernière minute, Togneri a envoyé un courriel urgent à un haut fonctionnaire « de ne pas divulguer l’information ». À la suite de cette demande, il y a eu une ruée vers la salle de courrier afin d’empêcher que le dossier ne soit délivré aux médias. Quatre mois plus tard, Beedy n'a reçu qu’une fraction sérieusement caviardée de l’information originale.

Le cas a fait l’objet d’une enquête par la commissaire à l’information. Elle a découvert qu’il y a avait les preuves d’un système politique de filtrage au ministère des Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et a recommandé que l’affaire soit gérée par la GRC. La Loi interdit « d’adresser, proposer, conseiller ou amener une autre personne » à cacher un dossier. Les coupables de telles infractions recevront une amende maximale de 10 000 dollars et deux ans de prison. La commissaire a aussi fait enquête sur des allégations semblables d’interférence politique dans le processus d’accès à l’information au ministère des Affaires étrangères et Commerce internationale Canada, au ministère de la Défense nationale et au ministère des Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Même s’il y a des preuves que le gouvernement libéral précédent avait également opéré un système pour mener des enquêtes approfondies sur les demandes d’information de la LAI, il semble que le gouvernement Harper ait créé une vaste culture violant le droit à la liberté à l’information. 

3. L’échec des tentatives de réforme

La Loi fédérale sur la responsabilité et le plan d’action de 2006 ont élargi la portée de la LAI afin d’y inclure certaines sociétés d’État auparavant exclues, les agents du Parlement, les fondations financées par le gouvernement et la Commission canadienne du blé. Toutefois, près d’une centaine d’institutions fédérales restent en dehors de la portée de la Loi sur l’accès à l’information. En effet, seulement une des huit promesses initiales faites par les conservateurs a été partiellement remplie. Les promesses électorales de Harper étaient certes remarquables. Les conservateurs promettaient d’éliminer « les trous noirs » issus des confidences du Cabinet, de donner au commissaire à l’information le pouvoir de forcer la divulgation d’information et de faire primer l’intérêt public pour toutes les exceptions de sorte que l’intérêt du public passe avant le secret gouvernemental.

Un récent rapport, publié par le Government Information Quarterly de Grande-Bretagne, a comparé l’efficacité des lois sur l’accès à l’information dans cinq démocraties parlementaires. Le Canada était au dernier rang en raison de ses longs délais d’attente et de ses politiques dépassées. Plus particulièrement, le Canada n’est toujours pas encore entré dans l’ère digitale, ses citoyens ne pouvant déposer de demandes en ligne et devant envoyer des chèques en papier par la poste pour couvrir les dépenses. 

Finalement, les inquiétudes persistent quant à la volonté du gouvernement à assurer la création d’un registre, élément essentiel à la liberté d’information. Dans l’entière bureaucratie fédérale, il y a des rapports de réunions où des minutes n’ont pas été prises, des rapports de communications NIP à NIP et des rapports sur l’utilisation de courriers privés hors réseau. Ce sont tous des moyens afin d’éviter les demandes d’accès à l’information et pour empêcher les chaines d’information (ceci donne un nouveau sens à l’expression « n’avoir rien à cacher »).

4. La nécessité d’avoir un gouvernement ouvert

En septembre 2010, les commissaires à l’information et à la protection de la vie privée du Canada au niveau fédéral et provincial se sont rencontrés à Whitehorse et ont émis une résolution plaidant pour « un gouvernement ouvert ». Il s’agit d’un appel à la divulgation proactive de l’information en plus de, et probablement même à la place, du processus réactif actuel de pétitions pour l’accès à l’information. Les commissaires ont reconnu le pouvoir des nouvelles technologies de l’information et ont insisté sur le fait que l’information devrait être diffusée sans frais ou, du moins, à un coût minimal, et qu’elle […] devrait être disponible dans des formats standards et accessibles pouvant être adaptés et réutilisés ».

Lors de la campagne électorale en 2011, le Parti conservateur du Canada a fait campagne, entre autres, avec l’initiative d’être un gouvernement ouvert. Cette initiative était décrite par le Parti comme « une partie de notre effort constant pour encourager l’ouverture du gouvernement et la responsabilité de ce dernier envers les Canadiens ». Et pourtant, cette initiative, purement électorale, a été lancée lorsque le gouvernement Harper s’est rendu coupable d’outrage au Parlement, et ce, pour avoir refusé de fournir de l’information concernant les coûts de certains programmes et la réduction de l’impôt des sociétés. Le gouvernement ne nie pas qu’il dispose de cette information, il prétend seulement que cette dernière fait partie d’un document confidentiel du Cabinet. Le Directeur parlementaire du budget déclare que cette information existe et qu’elle est une partie intégrante du système de gestion des dépenses menant à de nouveaux programmes. Le gouvernement refuse simplement de donner l’accès au Parlement et au public à de l’information importante. Ceci semble être un cas d’outrage, non seulement pour la démocratie canadienne, mais aussi pour les promesses des conservateurs de rendre le gouvernement plus ouvert, transparent et responsable.

Dates importantes

  • 1983 : La Loi sur l’accès à l’information est entrée en vigueur.
  • 1er avril 2008 : La base de données du SCDAI n’est plus mise à jour. Les données antérieures peuvent être trouvées ici.
  • Janvier 2011 : Le Canada se classe dernier parmi cinq démocraties parlementaires au niveau de la performance en matière de liberté d’accès à l’information (Governement Information Quarterly).

Emploi ou fonction

La Loi sur l’accès à l’information donne aux citoyens canadiens le droit d’obtenir des renseignements contenus dans les dossiers du gouvernement fédéral.  

Portée et conséquences

  • Le régime d’accès à l’information du Canada, un ancien leader quant à la liberté d’accès à l’information, est en crise, nécessitant des réformes et une volonté politique pour le faire fonctionner.
  • Le gouvernement conservateur devait mettre en œuvre la majorité des réformes promises lors de la campagne électorale de 2006. À l’opposé, il crée plutôt une culture du secret.
  • Avec un régime d’accès à l’information en crise et des bureaucrates évitant de plus en plus  souvent de remplir leurs obligations et de tenir des dossiers documentant leurs actes, les citoyens ont de moins en moins de renseignements sur le fonctionnement et le processus décisionnel du gouvernement.
  • La transparence et la responsabilité du gouvernement envers les Canadiens ont été réduites et entravées.
  • En dépit de ses nombreux échecs, le régime d’accès à l’information est encore utilisé pour exposer des nouvelles d’actualité, telles que le scandale des commandites et le scandale de torture de détenus afghans. Consultez les nouvelles canadiennes basées sur des demandes faisant appel à la Loi sur l’accès à l’information

* Cette analyse est basée sur l’examen annuel fait par Canadian Journalists for Free Expression.

Photo originalement publiée par jtutton