L’aide publique au développement du Canada

L’aide publique au développement du Canada

Les faits

Depuis les années 1960, le Canada bénéficie d’une réputation mondiale pour la nature progressiste et désintéressée de sa diplomatie et de ses contributions financières à la promotion du développement international, notamment par le biais de son programme d’aide publique au développement (APD). Depuis son arrivée au pouvoir en 2006, cependant, le gouvernement du Parti conservateur s’est subtilement affairé à en réorienter les programmes, les politiques et les priorités et, suite à une augmentation initiale arrivée à son pic en 2011, a entrepris de réduire le budget de l’APD. Le cumul de toutes ces actions engendre une réorientation majeure de l’agenda canadien d’aide au développement international et ceci, à toute fin pratique, sans aucune consultation publique.


Le contexte

Depuis l’élection du gouvernement du Parti conservateur en 2006, le programme d’Aide publique au développement (APD) du Canada a connu des transformations importantes sur plusieurs plans et ceci, malgré l’absence d’une indication claire et explicite des principes directeurs qu’entend mettre en œuvre le gouvernement (le dernier Énoncé de politique extérieure date de 2005 et fût élaboré, suite à des consultations étendues, sous le gouvernement du Parti libéral). Ces transformations touchent à la mission et aux objectifs de l’APD, à son budget, à sa structure institutionnelle, à ses mécanismes de partenariat et de mise en œuvre de programmes, et à ses relations avec les ONG canadiennes, le secteur privé et les institutions multilatérales. Le résultat global marque un tournant vers l’utilisation de l’APD (qui représente toujours environ 5 milliards de $ par année) pour promouvoir le rôle d’intérêts privés canadiens dans les pays du Sud, doublé de l’introduction de valeurs néo-conservatrices dans les programmes (individualisme, principes fondamentalistes chrétiens, le maintien de rôles traditionnels homme-femme, un appui inconditionnel envers le gouvernement d’Israël, un accent militariste…), ainsi qu’une perte majeure d’expertise sur les enjeux du développement international, autant au sein du gouvernement que dans la société civile.

Mission et objectifs

Les concepts de développement et de réduction de la pauvreté ont été déplacés par une vision de l’investissement privé comme clef de la croissance économique.

En l’absence d’une nouvelle politique d’APD, l’un des premiers signaux des changements à venir était l’annonce par le Premier ministre Harper lors du Sommet du G8 en 2007, à l’effet que le Canada ciblerait dorénavant davantage l’Amérique latine que l’Afrique dans ses programmes d’aide au développement. Il est vrai que le statut de l’Amérique latine dans les programmes canadiens d’APD a connu des fluctuations importantes depuis des décennies ; il est vrai aussi que la région n’a pas dans les faits depuis cette annonce reçu davantage de fonds d’APD, mais toujours est-il que ce changement est indicatif des nouvelles priorités du gouvernement. La justification de l’aide à la région cite en premier lieu « Accroître les possibilités économiques au Canada et dans l’hémisphère ».

En mai 2009, le gouvernement a annoncé les cinq thèmes prioritaires qui devaient guider l’APD du Canada à l’avenir. Les programmes d’aide au développement, en conséquence, visent désormais d’accroître la sécurité alimentaire, d’assurer l'avenir des enfants et des jeunes, de favoriser une croissance économique durable, alors que les deux priorités restantes, à savoir de promouvoir la démocratie et de promouvoir la stabilité et la sécurité, sont gérés par d’autres sections du ministère. Ces priorités sont demeurées les mêmes depuis 2009. Le ministre Julian Fantino a cependant souligné en 2013 que l’ACDI mettrait un plus fort accent sur faciliter le rôle directeur du secteur privé dans le développement et dans l’innovation visant la réduction de la pauvreté. Lorsque Christian Paradis a été nommé à ce ministère plus tard cette même année, il a réaffirmé que les priorités du Canada demeuraient celles de « favoriser une croissance économique durable, assurer l'avenir des enfants et des jeunes, accroître la sécurité alimentaire, promouvoir la démocratie, et assurer la sécurité et la stabilité ». Par ailleurs, très tôt sous le gouvernement conservateur, des changements subtiles dans la formulation de certains thèmes du ministère leur ont donné une saveur idéologique néo-conservateur : ‘égalité de genre’ a été changé pour ‘égalité entre les hommes et les femmes’, et la définition consacrée de la sécurité humaine véhiculée par le PNUD et généralement acceptée (soit, ‘libre de la peur et du besoin’) a été remplacé par ‘libre de la peur’ tout court.

Les montants dépensés

Pendant la campagne électorale de 2006, tout comme dans leur premier budget, les Conservateurs ont annoncé qu’ils respecteraient l’engagement du gouvernement libéral antérieur d’augmenter le budget de l’APD jusqu’en 2010. Entre 2006 et 2012, en effet, ce budget s’est vue augmenté de 4,5 milliards à 5,5 milliards en dollars courants ; et en 2012, les dépenses réelles en APD ont connu un pic historique de près de 6 milliards de $. En termes de pourcentage du PIB, ceci représente une augmentation de 0,28% à 0,32% – ce qui place le Canada encore très loin de la cible internationale de 0,7% chez l’ensemble des pays donateurs de l’OCDE. Pis, le pourcentage a ensuite recommencé à baisser en 2013-14, quand il est tombé à 0,27%. Puis, le budget fédéral de 2012 a annoncé des coupures à l’APD, prévoyant une décroissance progressive pour atteindre en 2015-16 un budget de 3,4 milliards de $ consacré au développement, sur un budget total d’affaires internationales de près de 7 milliards de $.

La pratique de ne pas dépenser tout le budget voté est devenue plus courante depuis 2012, de la même façon qu’au sein d’autres ministères fédéraux (environ 11 milliards de $ sont demeurés non dépensés pour l’ensemble des ministères en 2012-2013, soit environ 3,5% du total des dépenses prévues ; ce montant s’élevait à plus de 7 milliards de $ en 2013-2014). Les fonds non dépensés à la fin de l’exercice financier sont renvoyés au Trésor où ils se rajoutent au surplus global et sont normalement appliqués à la réduction du déficit. Ces montants s’élevaient à 290 millions de $ en 2012-13 et en 2013-14, le Ministère des affaires étrangères, du commerce et du développement (MAECD) « n’a pas réussi à utiliser 125,9 millions $ de son budget […] Au lieu des 917 millions $ initialement prévus, il a dépensé seulement 792 millions$. » Les données pour les années suivantes ne sont pas encore disponibles, mais les chiffres correspondant à la première moitié de l’année financière 2014-2015 laissent croire que les dépenses dans le champ des affaires internationales étaient 23% en-dessous du niveau prévu (quoique ce retard pourrait être comblé en cours de l’année).

Structure institutionnelle, partenariats et mécanismes de mise en œuvre

Pendant plus de 40 ans, l’APD du Canada a été gérée par l’Agence canadienne de développement international (ACDI). En 2013, cette agence a été ‘fusionnée’ avec le Ministère des affaires étrangères et du commerce international, rebaptisé ainsi le Ministère des affaires étrangères, du commerce et du développement (MAECD). La nouvelle structure du Ministère comprend des équipes géographiques intégrées, avec des membres de chacune des aires de spécialisation. Dès 2012, cependant, environ 700 employé.e.s de feu l’ACDI ont été avertis que leurs emplois pourraient être coupés ; de telles coupures représentent une perte significative d’expertise accumulée dans le domaine du développement.

À partir de 2009, sous la gouverne de la Ministre du développement international Bev Oda, on a assisté à une transformation importante du type de partenaire canadien privilégié par l’ACDI – ici encore, il s’agit d’un changement entrepris sans consultation publique ni énoncé de politique. Depuis toujours, au Canada comme dans la plupart des pays donateurs de l’OCDE, des organisations non-gouvernementales sans but lucratif étaient des acteurs majeurs au sein du programme de l’APD. Plus tard, on y a intégré aussi des institutions (les universités et collèges, par exemple) et des associations professionnelles.

Un changement majeur introduit depuis 2009 concerne le statut de compagnies privées canadiennes en tant que partenaires de l’APD. Au mois de mars 2009, le gouvernement canadien a rendu public sa Stratégie de responsabilité sociale des entreprises (RSE) pour les sociétés extractives Canadiennes présentes à l'étranger et en 2010, l’ACDI a commencé à financer des ONG canadiennes à hauteur de 26 millions $ pour mettre en œuvre des projets en collaboration avec des compagnies minières canadiennes. Parmi ces projets : 428,000$ pour un projet EUMC/Rio Tinto au Ghana ; 900,000$ pour une initiative PlanCanada/IAmGold au Burkina Faso, et 500,000$ pour un projet en collaboration entre Vision Mondiale Canada et Barrick Gold au Pérou.

Puis en 2012, la ministre Oda a annoncé sur le ton de la blague à une rencontre de directeurs de compagnies minières qu’elle était désormais perçue comme « la nouvelle meilleure amie » de l’industrie minière. Elle a souligné dans son intervention que des entreprises minières «  améliorent la qualité de vie pour des milliers de personnes, [et sont] l’une des pierres d’angle de la civilisation » ; de surcroît, « vos intérêts et les nôtres à l’Agence canadienne de développement international peuvent converger. » Cette place plus grande faite aux intérêts privés dans l’arène de l’aide est mise en évidence aussi dans la nomination récente de deux nouveaux membres canadiens du Conseil d’administration du Centre de recherche pour le développement international (CRDI) ; en même temps, le nouveau plan stratégique de cette corporation de la Couronne donne la priorité au travail en collaboration avec le secteur privé, alors que ses dépenses prévues décroitront de 20 millions $ (10% de son budget).

D’autres changements touchaient aux mécanismes de financement des programmes d’aide internationale mis en œuvre par des ONG canadiennes. En juillet 2010, la ministre Oda a annoncé la mise sur pied d’un mécanisme sous le nom de ‘Partenaires pour le développement’ – ostensiblement voué à améliorer l’efficacité de l’aide – et qui devait soumettre tout appui aux organisations canadiennes à une compétition sur la base d’appels d’offre précis. Un examen de la liste de ces appels lancés à partir de 2011 (17 en tout) révèle qu’un grand nombre des organisations récipiendaires sont liés au secteur privé ou sont des organismes religieux.

La relation avec les ONG canadiennes

Une sonnette d’alarme a sonné dès 2009, lorsque deux ONG progressistes avec une longue expérience en programmes de développement – Kairos et Alternatives – ont appris, suite à de longs mois d’attente, que leurs soumissions respectives de financement à l’ACDI avaient été refusées. Certains fonctionnaires ont laissé entendre, sous le couvert de l’anonymat, que ce refus avait à voir avec leur position concernant la Palestine, position très critique de celle du gouvernement Harper. S’en sont suivi d’autres coupes profondes chez des ONG qui travaillaient depuis longtemps en partenariat avec l’ACDI ; parmi celles-ci : le Conseil canadien de la coopération internationale (CCCI) et MATCH International en 2010, la Fondation canadienne pour les Amériques (FOCAL) en 2011 ; l’institution parlementaire Droits et démocratie ; le Comité central Mennonite et Développement et Paix (tous en 2012) ; et l’Institut Nord-sud, de renom international, en 2013. Une vague renouvelée de pression a frappé des organisations critiques du gouvernement : en effet, un nombre important d’ONG progressistes ont été soumis à des vérifications par la Direction des organismes de bienfaisance de l’Agence de revenu du Canada (ARC) ; la liste comprend Oxfam Canada, Alternatives, Amnistie internationale, et le Fonds humanitaire des Métallos. Les organisations visées peuvent être soumis à des vérifications pour activités ‘politiques’ ou subir le menace de se voir retirer leur statut d’organisme de bienfaisance. Il a été démontré que les organisations visées sont celles qui adoptent des positions critiques face aux politiques gouvernementales, notamment sur des questions telles les rapports Israel-Palestine, l’avortement ou l’environnement. Des organisations vouées à la recherche indépendante dans le domaine des politiques de développement sont aussi devenues une espèce en voie de disparition.

L’approche préférée par le ministre le plus récent de l’ACDI, Christian Paradis, nommé le 15 juillet 2013 lors de l’intégration de l’ACDI au MAECD, signale possiblement un changement par rapport à l’attitude agressive du gouvernement fédéral envers les ONG progressistes. En effet, la nouvelle Politique de partenariat avec la société civile pour le développement international et l’aide humanitaire est le produit de consultations larges en 2014. Cette politique a certes été bien accueillie par une communauté d’ONG privée depuis longtemps de bonnes nouvelles, mais certains demeurent sceptiques, entre autres parce que cette politique ne semble pas avoir eu comme effet celui de ralentir les attaques de l’ARC et les coupures de budgets qui continuent comme si de rien n’était.

L’adoption unanime par le Parlement en 2008 d’un projet de loi émanant d’un député (en ce cas-ci, il s’agissait du libéral John Mackay), soit la Loi sur la responsabilité en matière d’aide au développement officielle, fournit un cadre légal du l’APD canadienne que les ONG appelaient de leurs vœux depuis fort longtemps. En principe, cette loi oblige chaque ministère qui intervient dans le budget de l’APD de faire rapport annuellement au Parlement en ce qui concerne le respect dans ses programmes des trois critères énoncés dans la Loi ; ceux-ci sont : l’APD doit être en cohérence avec les instruments internationaux de droits humains, elle doit cibler la réduction de la pauvreté, et elle doit tenir compte du point de vue des pauvres. L’adoption de cette loi a été accueilli avec grand enthousiasme par la communauté du développement international au Canada. Dans les faits, cependant, ces rapports annuels sont devenus plutôt des exercices d’auto-congratulation des Ministres, au lieu de constituer un examen rigoureux des programmes sur la base des trois critères. En fin de compte, malgré l’adoption de cette loi bien conçue, le respect de l’esprit d’imputabilité qu’elle requiert n’a pas été au rendez-vous.

Dans l’ensemble, les changements constatés signalent un moment de grande instabilité dans le domaine de l’APD au Canada : aucune vision globale n’a été proposée, la structure institutionnelle a été radicalement modifiée, les montants et les mécanismes de financement ont été modifiés sans justification publique ni présentation des intentions futures, le financement d’un nombre très important d’ONG progressistes est réduit à un peau de chagrin et ceci, malgré leur excellente feuille de route internationale. Certaines actions récentes vont à l’encontre de ces tendances : on pense ici au renouvellement partiel du financement d’un petit nombre d’ONG, et aux consultations instaurées sous le ministre Paradis. Ces gestes sont bienvenus pour les ONG, mais ne font rien pour éliminer le climat d’incertitude. Au contraire, il se pourrait bien que cette incertitude augmente au cours des prochains mois, vu le départ récent du ministre des Affaires étrangères, John Baird, et le retrait imminent de la politique de la part de Christian Paradis.

Dates importantes

2007: Des modifications de la terminologie employée par des sites internet du gouvernement indiquent que des glissements idéologiques subtiles dans les approches aux enjeux du développement (genre, sécurité humaine…) sont en train de se produire.

2008: La Loi C-293 (Loi sur la responsabilité en matière d’aide au développement officielle) est adoptée de manière unanime par le Parlement du Canada.

2009: De longs retards sans explication commencent à se produire dans les processus de renouvellement du financement par l’ACDI des programmes d’ONG canadiennes, ce qui oblige plusieurs à cesser leurs opérations. Les premiers d’une série de refus de financer des ONG progressistes sont annoncés.

2010: Le premier ministre Harper dévoile son initiative pour la Santé des mères, des nouveau-nés et des enfants lors du Sommet du G-8 à Muskoka. A date, le Canada s’est engagé à y contribuer à hauteur de 6 milliards $.

2010 : La ministre Oda annonce la réorganisation de la division des partenariats canadiens de l’ACDI (la source principale de financement des programmes proposés par des ONG canadiennes). Les fonds pour les ONG canadiennes sont désormais assignés sur la base d’appels d’offre spécifiques et périodiques lancés par le MAECD.

2010-2011:  L’ACDI finance plusieurs projets de développement local en collaboration avec des compagnies minières canadiennes en lien avec leurs investissements dans des pays en développement.

2012:  Le Premier ministre déclare que le Canada ciblera dorénavant la région des Amériques et réduira son implication en Afrique.

2013:  L’ACDI est fusionnée avec Affaires étrangères et elle s’efface progressivement.

 

Emploi ou fonction

Le Canada a été pendant des décennies un leader mondial dans le domaine de l’aide au développement international ; il avait la réputation d’être un intervenant novateur privilégiant des valeurs et intérêts humanitaires par-dessus les intérêts économiques ou géopolitiques propres. Ce pays fut considéré un allié par de nombreux gouvernements et organisations du monde en développement. Le glissement en cours depuis 2006 a dilapidé ce capital de reconnaissance et a miné, voire parfois détruit, le dense tissu institutionnel et l’expertise qui le soutenait et qui a rendu possible cette réputation internationale.

Portée et conséquences

Liberté d’expression : Les activités de plaidoyer de la part des ONG de développement international ont connu un recul résultant de l’hostilité du gouvernement envers des organisations qui ont adopté des positions critiques face aux positions de celui-ci en ce qui concerne des enjeux de la politique étrangère et du développement. De telles ONG ont subi des sanctions telles des coupures de financement et de longues et coûteuses vérifications par l’ARC.

Transparence : Des changements importants sur les plans des politiques et des modes d’opération ont été mis en oeuvre sans débat public et sans fournir de justification claire. De tels changements comprennent des coupures au budget de l’APD ; des décisions quant au financement des ONG impliquées dans le développement international, affectant leur survie ; la transformation des priorités thématiques et géographiques ; la préséance accordée aux intérêts économiques canadiens plutôt qu’aux impératifs du développement.

Imputabilité : Malgré l’adoption en 2008 de la Loi sur la responsabilité en matière d’APD, les ministères impliqués n’ont pas fourni une analyse rigoureuse quant au degré de correspondance entre leurs programmes d’aide internationale et l’esprit de cette Loi.

Démocratie : Le gouvernement n’a jusqu’ici officiellement annoncé aucun changement de la politique de l’APD, ni n’a soumis au débat au Parlement aucun nouvel énoncé de politique internationale et ceci, malgré les changements majeurs imposés en la matière par le parti au pouvoir. Plusieurs de ces changements vont à l’encontre de recommandations de centres de recherche indépendants, et leur expertise est, de surcroit, en train d’être détruite par les attaques gouvernementales sous forme de coupures de leur financement. Le débat public éclairé sur les enjeux internationaux est ainsi miné et, de la même manière, nos institutions démocratiques affaiblies.

Publier: 21 août 2015

Sources